En la actualidad, el derecho de nuestros ciudadanos a una vivienda adecuada que les permita desarrollarse y vivir una vida digna aún no está plenamente garantizado. Diariamente conocemos supuestos que ponen de manifiesto que la regulación actual del Derecho a la vivienda en nuestro país no protege como se debería a los ciudadanos.
La normativa en esta materia, si bien existente, todavía es incipiente y poco garantista, y es necesario desarrollarla en profundidad.
A continuación, procedemos a analizar los instrumentos normativos que hoy en día conforman el marco jurídico del Derecho a la vivienda en nuestro país:
Derecho nacional
1. Artículo 47 CE.
El Derecho a la vivienda se encuentra consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española:
Artículo 47.
Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
Lo primero que se ha de tener en cuenta a la hora de analizar el derecho a la vivienda en el ordenamiento español es determinar si se trata de un derecho consagrado constitucionalmente o no.
Si bien la doctrina todavía discute esta solución, es opinión absolutamente mayoritaria que hemos de responder a esta cuestión teniendo en cuenta la ubicación de este derecho en nuestra Constitución.
El artículo 47 forma parte del Título I, Capítulo III, que contiene los principios rectores de la política social y económica. Por ello, no constituye un derecho subjetivo directamente ejercitable ante los tribunales, como sí ocurre con los derechos fundamentales -que son los establecidos en los artículos 14 a 29 CE-.
A diferencia de estos, el artículo 47 no es indisponible para el legislador, por lo que este puede regularlo sin tener que respetar un “contenido esencial”, y su vulneración no podrá ser recurrida en amparo ante el Tribunal Constitucional.
Sin embargo, no se trata de una mera “declaración de propósitos” ni un fin que debe inspirar nuestro ordenamiento, sino que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha determinado que se trata de una “verdadera proposición vinculante”.
Tal y como dispone el artículo 53.2 CE, se requiere una actuación positiva de los poderes públicos para desarrollar el Derecho a la vivienda. De lo contrario, únicamente puede ser invocado a efectos interpretativos, pero no constituye un verdadero derecho subjetivo garantizado y reclamable ante los tribunales.
Es imprescindible, por tanto, que sean los poderes públicos, actuando como legisladores, los que a través de la aprobación de normas complementarias, desarrollen y doten de contenido al Derecho a la vivienda.
2. Reparto competencial.
Antes de que se aprobase la Constitución Española, las Comunidades Autónomas tenían una presencia muy secundaria en este ámbito.
No obstante, a partir del reparto competencial establecido en nuestra Constitución (el artículo 148.1.3ª CE determina que “la vivienda, la ordenación del territorio y el urbanismo” son competencias exclusivas de las CCAA), y con la aprobación de los Estatutos de Autonomía de 1978, esto cambió, y las Comunidades Autónomas fueron ganando protagonismo.
En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas han aprobado leyes autonómicas en que desarrollan el Derecho a la vivienda, y el Estado sigue elaborando importantes normas que en este ámbito.
El Tribunal Constitucional se pronunció sobre este reparto competencial en la STC 36/2012, confirmando que el art. 148 CE otorga la facultad a las CCAA para desarrollar su propia normativa en esta materia, incluyendo el fomento y promoción de la construcción de viviendas. Sin embargo, estableció que el hecho de que en la Constitución se denomine como “competencia exclusiva” no implica que sea absoluta, por lo que el Estado también puede desarrollar políticas regulando la materia.
Derecho a la vivienda en el derecho internacional y de la Unión
El derecho internacional reconoce el derecho a la vivienda adecuada como un derecho humano, al que debe acceder toda persona para poder alcanzar un nivel de vida digno.
Sin embargo, y pese a la importancia que tiene este derecho en los sistemas jurídicos de todo el planeta, millones de personas siguen siendo privadas del disfrute de una vivienda en condiciones adecuadas.
Centrándonos ya en la Unión Europea, todos los Estados Miembros han ratificado diversos tratados internacionales que incluyen una obligación de proteger el acceso a una vivienda adecuada para todos.
El marco legal del Derecho a la vivienda en la Unión Europea está configurado en numerosos instrumentos jurídicos, que procedemos a desarrollar a continuación.
Hay multitud de otras normas que, de un modo u otro, reafirman la importancia de garantizar la vivienda a todos, conformando el marco legal del Derecho a la vivienda en Europa:
La vivienda es mencionada ya en Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), en el art. 25.1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.”
El artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC- (1966) dice así: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”
En la Observación General Nº 4 del Comité (1991) sobre el derecho a una vivienda adecuada, en relación con el art. 11 ya citado, se establecieron unas garantías mínimas que han de ser respetadas a todas las personas.
La Observación General Nº 7 (1997) sobre desalojos forzosos, también desarrollando y fortaleciendo ese precepto del PIDESC. En la misma se destaca que los desalojos forzosos están prohibidos si no hay una alternativa habitacional y/o si no se respetan el resto de derechos de la víctima.
La Carta Social Europea (1996) dispone que tanto la UE como sus Estados miembros tienen la obligación de garantizar el acceso para todos a una vivienda digna y asequible de conformidad con derechos fundamentales. De este tema tratan los artículo 16, 30 y 31, siendo este último el más importante: “Para asegurar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, los Estados Partes se comprometen a adoptar las siguientes medidas: 1. promover el acceso a la vivienda en estándares adecuados; 2. prevenir y reducir la situación de las personas sin hogar con el objetivo de su eliminación gradual; 3. hacer accesible el precio de la vivienda a quienes no disponen de recursos adecuados”.
En la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (2000) se establecen una serie de principios directa o indirectamente vinculados con el Derecho a la Vivienda: art. 1 sobre la dignidad humana, art. 7 sobre el respeto a la vida privada y al domicilio, art. 20 sobre la igualdad ante la ley… No obstante, se destaca el art. 34.3, que sienta las bases de la competencia de la Unión Europea en este ámbito: “Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales”.
La Carta Europea de Vivienda (2006), del grupo “Vivienda Urbana” del Parlamento Europeo, incluye diversas propuestas para establecer el derecho a la vivienda como un derecho fundamental para todos los ciudadanos de la Unión Europea.
El ODS 11 (Objetivo de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, 2015) establece como objetivos para 2030 garantizar el acceso a vivienda y servicios básicos adecuados a todas las personas, mejorando las condiciones de vida de los habitantes en chabolas y propiciando una urbanización sostenible e integrada en las ciudades.
Como vemos, estas normas se dirigen hacia los Estados, no hacia los ciudadanos. Se trata así de un derecho prestacional, no subjetivo, de difícil exigibilidad ante los tribunales.
Es por ello que, tanto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como, y especialmente, la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, han tratado de configurar una protección adecuada en el plano europeo e internacional del derecho a la vivienda.
Por ejemplo, este tribunal se pronunciaba en los siguientes términos en el asunto C-34/13, Monika Kušionová: “En el Derecho de la Unión, el derecho a la vivienda es un derecho fundamental garantizado por el artículo 7 de la Carta que el tribunal remitente debe tomar en consideración al aplicar la Directiva 93/1”.
El Parlamento Europeo considera que el acceso a una vivienda adecuada ha de configurarse como un derecho fundamental en la Unión Europea. Tener acceso a una vivienda adecuada es un derecho fundamental, necesario para poder garantizar el resto de derechos fundamentales y una vida digna.
Son los Estados Miembros los que tienen que definir y configurar sus políticas de vivienda propias, así como adoptar medidas para garantizarla a todos sus ciudadanos.
El PE ha elaborado numerosos informes y declaraciones en que solicitaban que se fortaleciera la protección de este derecho para convertirlo en un verdadero derecho subjetivo exigible ante los tribunales, señalando la urgencia de una estrategia para paliar este importante problema. Entre los mismos cabe destacar el Informe Andrea sobre vivienda y política regional (2007) y la Declaración del Problema de las Personas sin hogar instaladas en la vía pública (2008).
Además, el pasado 21 de enero aprobó una Resolución sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos [Resolución del Parlamento Europeo, de 21 de enero de 2021, sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos (2019/2187(INI))]. En la misma, afirman que el derecho a acceder una vivienda adecuada constituye un derecho fundamental, y que al ser condición necesaria para poder ejercer el resto de derechos fundamentales, los Estados Miembros tienen que garantizar la vivienda a sus ciudadanos. Por ello, propone una serie de medidas e iniciativas, que pueden clasificarse en cinco grandes líneas de actuación:
lograr una vivienda adecuada, energéticamente eficiente y saludable
luchar contra la falta de vivienda y la discriminación
promover un enfoque integrado de la vivienda social, pública y asequible a nivel de la Unión
garantizar la seguridad de la tenencia y los mercados de vivienda inclusivos
invertir en viviendas sociales, públicas, asequibles y energéticamente eficientdivenursos(2008).uAdemás, el pasado 21 de enero aprobó una Resolución sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos [Resolución del Parlamento Europeo, de 21 de enero de 2021, sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos (2019/2187(INI))]. En la misma, afirman que el derecho a acceder una vivienda adecuada constituye un derecho fundamental, y que al ser condición necesaria para poder ejercer el resto de derechos fundamentales, los Estados Miembros tienen que garantizar la vivienda a sus ciudadanos. Por ello, propone una serie de medidas e iniciativas, que pueden clasificarse en cinco grandes líneas de mactuación:
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